Tämän kirjoituksen tarkoituksena on antaa tiivistetty kuva perusopetuksen valvonnan nykytilasta Suomessa sekä esitellä valvontajärjestelmän mahdollisia ongelmakohtia tai haasteita. Kirjoitus perustuu meneillään olevan Kunnallisalan kehittämissäätiön rahoittaman Perusopetuksen valvonnan nykytilan haasteet ja kehittämistarpeet Suomessa ja pohjoismaisessa kontekstissa -hankkeen yhteydessä esiin nousseisiin seikkoihin.
Perusopetuksen valvonta koostuu Suomessa pääosin opetuksen järjestäjän, eli yleensä kunnan suorittamasta omavalvonnasta sekä aluehallintovirastojen (AVI) ja ylimpien laillisuusvalvojien (eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri) kanteluiden perusteella tapahtuvasta jälkikäteisestä valvonnasta. Ylimmillä laillisuusvalvojilla on myös mahdollisuus oma aloitteisesti ottaa perusopetusta koskevia asioita käsittelyynsä. Lisäksi opiskeluhuoltoa koskevissa asioissa AVI:lla on oikeus oma-aloitteisesti ottaa tutkittavaksi, onko opetuksen järjestäjä järjestänyt opiskeluhuollon, kuten kuraattori- ja psykologipalvelut, oppilas- ja opiskelijahuoltolain mukaisesti. Kuka tahansa voi tehdä hallintokantelun myös kunnassa ylemmälle taholle, kuten sivistysjohtajalle, jos esimerkiksi opettaja toimii virkatoimessaan virheellisesti tai laiminlyö hänelle kuuluvia tehtäviä (ks. HE 72/2002 vp). Henkilökuntaa koskee virkatoimissaan myös virkavastuu.
Erityisesti peruskoulujen perusopetuslain mukaisiin tehtäviin ei kuitenkaan kohdistu systemaattista valvontaa, säännöllisiä tarkastuksia ei tehdä. Huoltajan rooli on näissä asioissa suomalaisessa järjestelmässä korostunut, koska valvontaprosessi alkaa yleensä vasta, jos huoltaja tai lapsi itse sen kantelulla käynnistää. Lainsäädännössä ei ole perusopetuslain velvoitteiden osalta nimetty kunnan ulkopuolista valvontaviranomaista. Kotimaisessa vertailussa mielenkiintoista on, että varhaiskasvatuksen osalta aluehallintovirastot ja Valvira huolehtivat ennakollisesta valvonnasta julkisella ja yksityisellä sektorilla ja lainsäädäntö mahdollistaa myös ennalta ilmoittamattomia tarkastuskäyntejä päiväkoteihin. Kansainvälinen vertailu taas osoittaa, että esimerkiksi Ruotsissa perusopetusta valvotaan systemaattisesti siihen nimetyn viranomaisen toimesta. Suomalainen, huoltajien vahvaan rooliin lastensa oikeuksien valvojana kytketty malli on kansainvälisessä vertailussa erikoinen.
Omavalvonnan voi nähdä olevan meillä peruskoulujen valvonnan ensisijainen muoto huoltajien roolin ohella. Omavalvonta tarkoittaa sitä, että opetuksen järjestäjä valvoo omaa toimintaansa. Suunnitelmat ovat omavalvonnan tärkein väline ja niiden määrä on lisääntynyt merkittävästi viime vuosina. Opetuksen järjestäjä esimerkiksi hyväksyy opetusta varten laaditun opetussuunnitelman ja sen yhteydessä on laadittava myös suunnitelma kurinpitokeinojen ja kasvatuskeskustelun käyttämisestä ja niihin liittyvistä menettelytavoista. Suunnitelmien toteutumista tulee seurata. Oppilas- ja opiskelijahuoltolain puolella omavalvonnasta säädetään opiskeluhuoltosuunnitelmaa koskevassa 13 §:n 2 momentin 5 kohdassa. Sen mukaan omavalvonta edellyttää kirjaamaan opiskeluhuoltosuunnitelmaan toimenpiteet suunnitelman toteuttamiseksi ja seuraamiseksi. Omavalvontaa raamitetaan tasoittain valtakunnallisilla, paikallisilla ja koulukohtaisilla suunnitelmilla.
Mutta miksi lapsen oikeuksia koulussa tulee valvoa ja onko valvonta nykyisellään riittävää?
Kansainvälisissä velvoitteissa, perustuslaissa, ja tavallisen tasoisessa lainsäädännössä, kuten perusopetuslaissa, on turvattu lapsille monenlaisia oikeuksia, joita tulee toteuttaa kouluissa. Tällaisia ovat esimerkiksi lapsen oikeus yksityisyydensuojaan, syrjimättömyyteen, turvalliseen opiskeluympäristöön, lainmukaisiin menettelyihin kurinpitoasioissa ja oppimisen tukeen. Erityisesti turvallisen opiskeluympäristön toteutumisen ympärillä on viime aikoina käyty laajaa keskustelua mediassa esille tulleiden kiusaamistapausten vuoksi. Lainsäädäntö on meillä perusopetusasioissa niukkaa ja tulkinnanvaraista ja tämän taustalla vaikuttaa kunnallisen itsehallinnon korostuminen. Kunnille on haluttu jättää mahdollisuuksia järjestää asioita paikallisesti. Samaan aikaan kuitenkin perus- ja ihmisoikeudet vaikuttavat niin, ettei kuntien välillä voi nykymaailmassa olla merkittäviä eroja lasten oikeuksien turvaamisessa. Tilanne on johtanut lainsäädännön jatkuvaan täsmentämiseen valtakunnallisilla ohjeilla ja määräyksillä sekä laillisuusvalvontakäytännöllä. Sen lisäksi, että perusopetuksen valvonnan suorittajatahot eivät jäsenny välttämättä selkeästi kansalaisille, myöskään itse valvonnan kohde, ei näyttäydy siten välttämättä selkeänä esimerkiksi huoltajille tai kunnille. Riittääkö näiden tahojen rooli siis monimutkaistuvassa perusopetusvelvoitteiden kentässä? Pääseekö yksittäinen oppilas oikeuksiinsa, jos kouluilla syntyy haasteellisia tilanteita ja huoltaja ei osaa tai halua oikeusturvakeinoja käyttää?
Tässä joitakin huomioita siitä, miten perusopetukseen liittyviä lasten oikeuksia Suomessa valvotaan sekä siitä, millaisia ongelmakohtia tai haasteita valvontaan saattaa sisältyä. Näihin kysymyksiin etsitään vastauksia tutkimushankkeessamme. Jos lukijalla on kokemusta lapsen oikeuksien näkökulmasta haasteellisista tilanteista peruskouluissa 2000-luvulla joko huoltajana tai oppilaana, niin voit halutessasi käydä vastaamassa hankkeen sivuilta löytyvään kyselyyn 29.10.2020 mennessä. https://sites.uwasa.fi/kukavalvooperuskouluja/
Ville Karjalainen, projektitutkija & Niina Mäntylä, apulaisprofessori
