Lausunto liittyen Hallituksen esitykseen eduskunnalle luottolaitos- sekä elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivien täytäntöönpanoa koskevaksi lainsäädännöksi (HE 171/20 vp)

Panu Kalmi, Vaasan yliopisto, taloustieteen professori

21.10.2020

Kiitän mahdollisuudesta lausua tästä laajasta kokonaisuudesta. Tehtävä on melko haastava, johtuen sekä lainsäädännön laajuudesta että siitä, että merkittävässä määrin kyse on kansallisen lainsäädännön harmonisoinnista vastaamaan EU-asetuksia ja laajemminkin kansainvälisesti harmonisoidusta pankkilainsäädännöstä, joka tunnetaan Basel-sääntelyn nimellä. Näitä suosituksia tekee keskuspankkien yhteistyöjärjestö BIS:n alaisuudessa toimiva Baselin pankkivalvontakomitea (the Basel Committee on Banking Supervision).

Merkittävältä osaltaan kyse on siis lainsäädäntövallasta, johon pystytään kansallisesti vaikuttamaan vain rajoitetusti. Tiettyihin osa-alueisiin tässä kuitenkin pystytään vaikuttamaan. Erityisesti makrotaloudelliseen vakauteen ja rahoitusjärjestelmän tilaa liittyviin lisäpuskureihin kansallisella lainsäädännöllä pystytään vaikuttamaan, ja lausuntokierroksella aiheesta käyty keskustelu onkin pitkälti liittynyt juuri tähän asiaan.

Esityksessäni keskityn kahteen asiaan: ensinnäkin tämän lainsäädännön yleiseen taustoitukseen, ja toisekseen kansallisten pankkisääntelyviranomaisten ja sääntelyn kohteiden (pankkien) mahdollisesti eriäviin intresseihin sääntelyn suhteen. Itse lainsäädännöstä on hankalaa antaa mitään kovin selväpiirteistä suositusta, mutta näiden asioiden pohdinta voi auttaa valiokuntaa kannan muodostamisessa.

Pankkisääntelystä yleisesti

Pankkeja on säännelty yhteisissä kansainvälisissä puitteissa (ym. Basel-sääntely) 1980-luvun lopulta alkaen. Tämän sääntelyn pyrkimyksenä on ollut mm. helpottaa pankkien kansainvälistä toimintaa, markkinoille tuloa yli rajojen ja estää haitallinen kilpailu sääntelyn alalla. Sääntelyn keskiössä on ollut pääomasääntely, joka liittyy pankkien vakavaraisuuteen ja kriisikestävyyteen.

Pankkisektorilla on perinteisesti ollut poikkeuksellisen matala oman pääoman suhde taseeseen, mikä on johtanut siihen, että pankkien vakavaraisuutta on katsottu olevan syytä säännellä tarkemmin kuin useimmilla muilla toimialoilla. Alhainen oman pääoman taso on johtunut sekä siitä, että vieraaseen pääomaan laskettavien talletusten hankkiminen on osa pankkien ydinliiketoimintaa, mikä nostaa vieraan pääoman osuutta taseesta ja laskee oman pääoman osuutta. Toisaalta talletukset ovat myös huomattavasti edullisempi rahoituksen muoto kuin oma pääoma, koska talletuksiin liittyvät tuotto-odotukset ovat matalat. Silti on hyvä muistaa, että talletusinfrastruktuurin ylläpitäminen toki tuo pankeille myös kustannuksia.

Pääomasääntelyyn on puolestaan katsottu olevan tarvetta toimialan poikkeuksellisen luonteen takia. Kuten hallituksen esityksessä perustellusti todetaan, niin laajamittaisilla pankkikriiseillä on poikkeuksellisen voimakkaita taloudellisia kustannuksia (esim. Reinhart & Rogoff, 2009). Toisin kuin monella muulla toimialalla, jossa alalle jäävät yritykset hyötyvät toisten samalla markkinoilla toimivien yritysten poistumisesta markkinoilta, pankkialalla markkinoilta poistuvat pankit ”tartuttavat” markkinoilla olevat pankit keskenään ristiin menevien sitoumustensa takia, ja tämä johtaa helposti yleiseen pankkikriisiin, jolla on puolestaan voimakkaita heijastusvaikutuksia talouden muille sektoreille. Tämän johdosta valtiovalta pyrkii yleensä viimeiseen asti välttämään pankkikriisien esiintymistä. Tämä puolestaan johtaa siihen, että normaalit kilpailullisille markkinoille kuuluva markkinoille tulemisen ja niiltä poistumisen logiikka ei toimi pankkimarkkinoilla.

Aina 2008 finanssikriisiin asti Basel-sääntely liittyi pitkälti pääomasääntelyyn. Tämän jälkeen siihen on tullut myös muita elementtejä, liittyen mm. pankkien maksuvalmiuteen, johdon palkitsemiseen, ja hallintohenkilöiden asiantuntemukseen. Näitä muutoksia esitellään yksityiskohtaisesti myös hallituksen esityksessä.

Pääomasääntelyn osalta finanssikriisin jälkeiset muutokset (ns. Basel III & Basel IV sopimukset) johtivat sekä pääomasääntelyn määrälliseen että laadulliseen kiristämiseen. Pääomasääntelyssä annettiin mahdollisuus säätää erilaisia pääomavaateita pankeille riippuen niiden koosta ja systeemisestä merkittävyydestä. Lisäksi kansallisille valvontaviranomaisille annettiin mahdollisuus säätää makrovakauteen ja rahoitusmarkkinoiden tilanteeseen liittyviä lisäpääomapuskureita. Tässä viimeisessä kohdassa on myös mahdollisuus eroavaisuuksiin kansallisessa toimeenpanossa.

Yleisesti ottaen voidaan sanoa, että sekä pankkien sääntely että valvonta ovat huomattavasti kiristyneet vuoden 2008 jälkeisessä ympäristössä. Tämä on lisännyt rahoitusmarkkinoiden vakautta, mutta lisännyt pankkien kustannuksia ja vähentänyt luotonantoa ja riskinottoa. Samalla pankkien kohtaama kilpailu muiden rahoitussektorin toimijoiden kuin pankkien puolelta on lisääntynyt.

Säännöt vs. harkintavalta

Lakiesitykseen antamassaan lausunnossa Finanssiala (21.8.2020) korosti erityisesti harkinnanvaraisiin lisäpääomapuskureihin liittyvän sääntelyn ongelmia. Finanssialan lausunnon mukaan viranomaisen harkintavaltaa lisäpääoman määrittelyssä ei riittävällä tavalla rajoiteta. Tämä heikentää sääntelyn ennakoitavuutta ja päätöksenteon avoimuutta. Finanssiala olisi toivonut hallituksen esitykseen alkuperäisessä lakiesityksessä ollutta tyhjentävää listausta riskitekijöistä, joiden pohjalta Finanssivalvonta tekee päätöksensä järjestelmäriskipuskureista. Suomen Pankki ja Finanssivalvonta kuitenkin esittivät suuremman harkintavallan säilyttämistä valvojalla. Finanssivalvonta puolestaan omassa lausunnossaan (20.8.2020) esitti, että rahoitusjärjestelmän ollessa jatkuvassa muutoksessa finanssikriisien todennäköisyyteen ja syvyyteen sekä rahoitusjärjestelmän haavoittuvuuteen liittyviä tekijöitä on mahdotonta ennakoida.

Tämä keskustelu muistuttaa alun perin rahapolitiikan yhteydessä käytyä keskustelua sääntöjen ja harkinnanvaraisuuden asemasta (Kydland & Prescott, 1977). Mahdollisimman eksplisiittiset säännöt lisäävät sääntelyn ennakoitavuutta, ja esimerkiksi rahapolitiikan osalta onkin siirrytty politiikan teossa korostamaan ennakoitavuuden ja avoimuuden merkitystä. Toisaalta harkinnanvaraisuuden etuna voidaan pitää päätöksenteon joustavuutta, josta saattaa olla etua, jos kohdattavia tilanteita on vaikea ennakoida. Lisäksi harkinnanvaraisuuden säilyttäminen voi olla etuna tilanteessa, jossa ennakolta tarkkaan määritellyt säännöt voivat johtaa siihen, että sääntelyn kohteet pyrkivät kiertämään sääntelyä sinänsä laillisilla, mutta sääntelyn hengen vastaisilla toimenpiteillä. Harkinnanvaraisuus jättää kuitenkin sääntelyn kohteet jossain määrin valvontaviranomaisen toiminnan armoille.

Viimeaikainen kirjallisuus politiikan toimenpanoon liittyvään epävarmuuteen (Baker ym., 2016) ja pankkitoimintaan liittyen (Berger ym., 2017; Alessandri & Bottero, 2020) vahvistaa käsitystä, että toimintaympäristön ennakoitavuus on keskeistä mm. pankkien luotonmuodostuksen kannalta.  Finanssialan huolta toimintaympäristön ennakoitavuuden säilymisestä voidaan näin ollen pitää aiheellisena. Toisaalta myös Finanssivalvonnan huomio toimialan ennakoimattomuudesta on paikkansapitävä. Nähdäkseni taloustieteellisen kirjallisuuden perusteella ei voi vetää yksiselitteistä johtopäätöstä siitä, että yhdelle lausunnolle pitäisi antaa tässä asiassa toista suurempi painoarvo.

Lopuksi

Esitetyllä sääntelyllä on tarkoitus saattaa voimaan laaja pankkeja koskeva ylikansallinen sääntely. Suurimmaksi osaksi näistä asioista säädetään EU-asetuksella, ja lainsäädäntöpaketin tarkoituksena on harmonisoida kansallinen lainsäädäntö vastaamaan tätä uutta kokonaisuutta. Tämän vuoksi eduskunnan tosiasiallinen päätöksentekovalta asiassa rajoittuu melko pieneen osaan esitystä.

Hallituksen esityksen taustatyöt on nähdäkseni tehty huolellisesti, enkä tältä osin yhdy Finanssialan lausuntoon siitä, että vaikuttavuusarviot on tehty puutteellisesti. Toki vaikuttavuusarvioihin liittyy aina merkittävää epävarmuutta, eikä sääntelyn kokonaisvaikutukset ole välttämättä niin suoraviivaisia, kuin esityksen tekstistä voisi päätellä. Kokonaisarviota sääntelyn vaikutuksista on kuitenkin mahdotonta tämän lausunnon puitteissa esittää. Samoin esitykseen sisältyy lukuisia juridisia yksityiskohtia, joiden arviointiin tällä lausunnonantajalla ei ole minkäänlaista pätevyyttä.

Ehkä mielenkiintoisin yksityiskohta esityksessä on keskustelu sääntöjen ja harkinnanvaraisuuden merkityksestä lisäpääomapuskureiden asettamisessa. Kuten totesin, mielestäni sekä Finanssialan näkemys sääntelyn ennakoinnin tarpeesta että Finanssivalvonnan näkemys toimialan ennakoimattomuudesta ja siitä seuraavasta harkinnanvaraisuuden tarpeesta ovat päteviä ja perusteltavissa olevia. Jos asiaa on tarpeen miettiä lisää, niin ehdottaisin, että selvitettäisiin, miten tämä kysymys on ratkaistu muissa EU-maissa.

Viitteet

Alessandri, P., & Bottero, M. (2020). Bank lending in uncertain times. European Economic Review, 128, 103503. https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2020.103503

Baker, S. R., Bloom, N., & Davis, S. J. (2016). Measuring economic policy uncertainty. The Quarterly Journal of Economics, 131(4), 1593-1636.  https://doi.org/10.1093/qje/qjw024

Berger, A. N., Guedhami, O., Kim, H. H., & Li, X. (2017). Economic policy uncertainty and bank liquidity creation. Available at SSRN 3030489.

Kydland, F. E., & Prescott, E. C. (1977). Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans. Journal of Political Economy, 85(3), 473-491.

Reinhart, C. M., & Rogoff, K. S. (2009). This time is different: Eight centuries of financial folly. Princeton University Press.

Kiitän Ari Hyytistä hyödyllisestä keskustelusta aiheesta.