{"id":61,"date":"2020-10-23T17:59:49","date_gmt":"2020-10-23T14:59:49","guid":{"rendered":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/?p=61"},"modified":"2020-10-23T18:11:38","modified_gmt":"2020-10-23T15:11:38","slug":"lausunto-eduskunnan-talousvaliokunnalle-pankkilainsaadanto","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/2020\/10\/23\/lausunto-eduskunnan-talousvaliokunnalle-pankkilainsaadanto\/","title":{"rendered":"Lausunto eduskunnan talousvaliokunnalle: pankkilains\u00e4\u00e4d\u00e4nt\u00f6"},"content":{"rendered":"

Lausunto liittyen Hallituksen esitykseen eduskunnalle luottolaitos- sek\u00e4 elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivien t\u00e4yt\u00e4nt\u00f6\u00f6npanoa koskevaksi lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6ksi (HE 171\/20 vp)<\/strong><\/p>\n

Panu Kalmi, Vaasan yliopisto, taloustieteen professori<\/p>\n

21.10.2020<\/p>\n

Kiit\u00e4n mahdollisuudesta lausua t\u00e4st\u00e4 laajasta kokonaisuudesta. Teht\u00e4v\u00e4 on melko haastava, johtuen sek\u00e4 lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6n laajuudesta ett\u00e4 siit\u00e4, ett\u00e4 merkitt\u00e4v\u00e4ss\u00e4 m\u00e4\u00e4rin kyse on kansallisen lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6n harmonisoinnista vastaamaan EU-asetuksia ja laajemminkin kansainv\u00e4lisesti harmonisoidusta pankkilains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6st\u00e4, joka tunnetaan Basel-s\u00e4\u00e4ntelyn nimell\u00e4. N\u00e4it\u00e4 suosituksia tekee keskuspankkien yhteisty\u00f6j\u00e4rjest\u00f6 BIS:n alaisuudessa toimiva Baselin pankkivalvontakomitea (the Basel Committee on Banking Supervision).<\/p>\n

Merkitt\u00e4v\u00e4lt\u00e4 osaltaan kyse on siis lains\u00e4\u00e4d\u00e4nt\u00f6vallasta, johon pystyt\u00e4\u00e4n kansallisesti vaikuttamaan vain rajoitetusti. Tiettyihin osa-alueisiin t\u00e4ss\u00e4 kuitenkin pystyt\u00e4\u00e4n vaikuttamaan. Erityisesti makrotaloudelliseen vakauteen ja rahoitusj\u00e4rjestelm\u00e4n tilaa liittyviin lis\u00e4puskureihin kansallisella lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6ll\u00e4 pystyt\u00e4\u00e4n vaikuttamaan, ja lausuntokierroksella aiheesta k\u00e4yty keskustelu onkin pitk\u00e4lti liittynyt juuri t\u00e4h\u00e4n asiaan.<\/p>\n

Esityksess\u00e4ni keskityn kahteen asiaan: ensinn\u00e4kin t\u00e4m\u00e4n lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6n yleiseen taustoitukseen, ja toisekseen kansallisten pankkis\u00e4\u00e4ntelyviranomaisten ja s\u00e4\u00e4ntelyn kohteiden (pankkien) mahdollisesti eri\u00e4viin intresseihin s\u00e4\u00e4ntelyn suhteen. Itse lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6st\u00e4 on hankalaa antaa mit\u00e4\u00e4n kovin selv\u00e4piirteist\u00e4 suositusta, mutta n\u00e4iden asioiden pohdinta voi auttaa valiokuntaa kannan muodostamisessa.<\/p>\n

Pankkis\u00e4\u00e4ntelyst\u00e4 yleisesti<\/strong><\/p>\n

Pankkeja on s\u00e4\u00e4nnelty yhteisiss\u00e4 kansainv\u00e4lisiss\u00e4 puitteissa (ym. Basel-s\u00e4\u00e4ntely) 1980-luvun lopulta alkaen. T\u00e4m\u00e4n s\u00e4\u00e4ntelyn pyrkimyksen\u00e4 on ollut mm. helpottaa pankkien kansainv\u00e4list\u00e4 toimintaa, markkinoille tuloa yli rajojen ja est\u00e4\u00e4 haitallinen kilpailu s\u00e4\u00e4ntelyn alalla. S\u00e4\u00e4ntelyn keski\u00f6ss\u00e4 on ollut p\u00e4\u00e4omas\u00e4\u00e4ntely, joka liittyy pankkien vakavaraisuuteen ja kriisikest\u00e4vyyteen.<\/p>\n

Pankkisektorilla on perinteisesti ollut poikkeuksellisen matala oman p\u00e4\u00e4oman suhde taseeseen, mik\u00e4 on johtanut siihen, ett\u00e4 pankkien vakavaraisuutta on katsottu olevan syyt\u00e4 s\u00e4\u00e4nnell\u00e4 tarkemmin kuin useimmilla muilla toimialoilla. Alhainen oman p\u00e4\u00e4oman taso on johtunut sek\u00e4 siit\u00e4, ett\u00e4 vieraaseen p\u00e4\u00e4omaan laskettavien talletusten hankkiminen on osa pankkien ydinliiketoimintaa, mik\u00e4 nostaa vieraan p\u00e4\u00e4oman osuutta taseesta ja laskee oman p\u00e4\u00e4oman osuutta. Toisaalta talletukset ovat my\u00f6s huomattavasti edullisempi rahoituksen muoto kuin oma p\u00e4\u00e4oma, koska talletuksiin liittyv\u00e4t tuotto-odotukset ovat matalat. Silti on hyv\u00e4 muistaa, ett\u00e4 talletusinfrastruktuurin yll\u00e4pit\u00e4minen toki tuo pankeille my\u00f6s kustannuksia.<\/p>\n

P\u00e4\u00e4omas\u00e4\u00e4ntelyyn on puolestaan katsottu olevan tarvetta toimialan poikkeuksellisen luonteen takia. Kuten hallituksen esityksess\u00e4 perustellusti todetaan, niin laajamittaisilla pankkikriiseill\u00e4 on poikkeuksellisen voimakkaita taloudellisia kustannuksia (esim. Reinhart & Rogoff, 2009). Toisin kuin monella muulla toimialalla, jossa alalle j\u00e4\u00e4v\u00e4t yritykset hy\u00f6tyv\u00e4t toisten samalla markkinoilla toimivien yritysten poistumisesta markkinoilta, pankkialalla markkinoilta poistuvat pankit \u201dtartuttavat\u201d markkinoilla olevat pankit kesken\u00e4\u00e4n ristiin menevien sitoumustensa takia, ja t\u00e4m\u00e4 johtaa helposti yleiseen pankkikriisiin, jolla on puolestaan voimakkaita heijastusvaikutuksia talouden muille sektoreille. T\u00e4m\u00e4n johdosta valtiovalta pyrkii yleens\u00e4 viimeiseen asti v\u00e4ltt\u00e4m\u00e4\u00e4n pankkikriisien esiintymist\u00e4. T\u00e4m\u00e4 puolestaan johtaa siihen, ett\u00e4 normaalit kilpailullisille markkinoille kuuluva markkinoille tulemisen ja niilt\u00e4 poistumisen logiikka ei toimi pankkimarkkinoilla.<\/p>\n

Aina 2008 finanssikriisiin asti Basel-s\u00e4\u00e4ntely liittyi pitk\u00e4lti p\u00e4\u00e4omas\u00e4\u00e4ntelyyn. T\u00e4m\u00e4n j\u00e4lkeen siihen on tullut my\u00f6s muita elementtej\u00e4, liittyen mm. pankkien maksuvalmiuteen, johdon palkitsemiseen, ja hallintohenkil\u00f6iden asiantuntemukseen. N\u00e4it\u00e4 muutoksia esitell\u00e4\u00e4n yksityiskohtaisesti my\u00f6s hallituksen esityksess\u00e4.<\/p>\n

P\u00e4\u00e4omas\u00e4\u00e4ntelyn osalta finanssikriisin j\u00e4lkeiset muutokset (ns. Basel III & Basel IV sopimukset) johtivat sek\u00e4 p\u00e4\u00e4omas\u00e4\u00e4ntelyn m\u00e4\u00e4r\u00e4lliseen ett\u00e4 laadulliseen kirist\u00e4miseen. P\u00e4\u00e4omas\u00e4\u00e4ntelyss\u00e4 annettiin mahdollisuus s\u00e4\u00e4t\u00e4\u00e4 erilaisia p\u00e4\u00e4omavaateita pankeille riippuen niiden koosta ja systeemisest\u00e4 merkitt\u00e4vyydest\u00e4. Lis\u00e4ksi kansallisille valvontaviranomaisille annettiin mahdollisuus s\u00e4\u00e4t\u00e4\u00e4 makrovakauteen ja rahoitusmarkkinoiden tilanteeseen liittyvi\u00e4 lis\u00e4p\u00e4\u00e4omapuskureita. T\u00e4ss\u00e4 viimeisess\u00e4 kohdassa on my\u00f6s mahdollisuus eroavaisuuksiin kansallisessa toimeenpanossa.<\/p>\n

Yleisesti ottaen voidaan sanoa, ett\u00e4 sek\u00e4 pankkien s\u00e4\u00e4ntely ett\u00e4 valvonta ovat huomattavasti kiristyneet vuoden 2008 j\u00e4lkeisess\u00e4 ymp\u00e4rist\u00f6ss\u00e4. T\u00e4m\u00e4 on lis\u00e4nnyt rahoitusmarkkinoiden vakautta, mutta lis\u00e4nnyt pankkien kustannuksia ja v\u00e4hent\u00e4nyt luotonantoa ja riskinottoa. Samalla pankkien kohtaama kilpailu muiden rahoitussektorin toimijoiden kuin pankkien puolelta on lis\u00e4\u00e4ntynyt.<\/p>\n

S\u00e4\u00e4nn\u00f6t vs. harkintavalta<\/strong><\/p>\n

Lakiesitykseen antamassaan lausunnossa Finanssiala (21.8.2020) korosti erityisesti harkinnanvaraisiin lis\u00e4p\u00e4\u00e4omapuskureihin liittyv\u00e4n s\u00e4\u00e4ntelyn ongelmia. Finanssialan lausunnon mukaan viranomaisen harkintavaltaa lis\u00e4p\u00e4\u00e4oman m\u00e4\u00e4rittelyss\u00e4 ei riitt\u00e4v\u00e4ll\u00e4 tavalla rajoiteta. T\u00e4m\u00e4 heikent\u00e4\u00e4 s\u00e4\u00e4ntelyn ennakoitavuutta ja p\u00e4\u00e4t\u00f6ksenteon avoimuutta. Finanssiala olisi toivonut hallituksen esitykseen alkuper\u00e4isess\u00e4 lakiesityksess\u00e4 ollutta tyhjent\u00e4v\u00e4\u00e4 listausta riskitekij\u00f6ist\u00e4, joiden pohjalta Finanssivalvonta tekee p\u00e4\u00e4t\u00f6ksens\u00e4 j\u00e4rjestelm\u00e4riskipuskureista. Suomen Pankki ja Finanssivalvonta kuitenkin esittiv\u00e4t suuremman harkintavallan s\u00e4ilytt\u00e4mist\u00e4 valvojalla. Finanssivalvonta puolestaan omassa lausunnossaan (20.8.2020) esitti, ett\u00e4 rahoitusj\u00e4rjestelm\u00e4n ollessa jatkuvassa muutoksessa finanssikriisien todenn\u00e4k\u00f6isyyteen ja syvyyteen sek\u00e4 rahoitusj\u00e4rjestelm\u00e4n haavoittuvuuteen liittyvi\u00e4 tekij\u00f6it\u00e4 on mahdotonta ennakoida.<\/p>\n

T\u00e4m\u00e4 keskustelu muistuttaa alun perin rahapolitiikan yhteydess\u00e4 k\u00e4yty\u00e4 keskustelua s\u00e4\u00e4nt\u00f6jen ja harkinnanvaraisuuden asemasta (Kydland & Prescott, 1977). Mahdollisimman eksplisiittiset s\u00e4\u00e4nn\u00f6t lis\u00e4\u00e4v\u00e4t s\u00e4\u00e4ntelyn ennakoitavuutta, ja esimerkiksi rahapolitiikan osalta onkin siirrytty politiikan teossa korostamaan ennakoitavuuden ja avoimuuden merkityst\u00e4. Toisaalta harkinnanvaraisuuden etuna voidaan pit\u00e4\u00e4 p\u00e4\u00e4t\u00f6ksenteon joustavuutta, josta saattaa olla etua, jos kohdattavia tilanteita on vaikea ennakoida. Lis\u00e4ksi harkinnanvaraisuuden s\u00e4ilytt\u00e4minen voi olla etuna tilanteessa, jossa ennakolta tarkkaan m\u00e4\u00e4ritellyt s\u00e4\u00e4nn\u00f6t voivat johtaa siihen, ett\u00e4 s\u00e4\u00e4ntelyn kohteet pyrkiv\u00e4t kiert\u00e4m\u00e4\u00e4n s\u00e4\u00e4ntely\u00e4 sin\u00e4ns\u00e4 laillisilla, mutta s\u00e4\u00e4ntelyn hengen vastaisilla toimenpiteill\u00e4. Harkinnanvaraisuus j\u00e4tt\u00e4\u00e4 kuitenkin s\u00e4\u00e4ntelyn kohteet jossain m\u00e4\u00e4rin valvontaviranomaisen toiminnan armoille.<\/p>\n

Viimeaikainen kirjallisuus politiikan toimenpanoon liittyv\u00e4\u00e4n ep\u00e4varmuuteen (Baker ym., 2016) ja pankkitoimintaan liittyen (Berger ym., 2017; Alessandri & Bottero, 2020) vahvistaa k\u00e4sityst\u00e4, ett\u00e4 toimintaymp\u00e4rist\u00f6n ennakoitavuus on keskeist\u00e4 mm. pankkien luotonmuodostuksen kannalta. \u00a0Finanssialan huolta toimintaymp\u00e4rist\u00f6n ennakoitavuuden s\u00e4ilymisest\u00e4 voidaan n\u00e4in ollen pit\u00e4\u00e4 aiheellisena. Toisaalta my\u00f6s Finanssivalvonnan huomio toimialan ennakoimattomuudesta on paikkansapit\u00e4v\u00e4. N\u00e4hd\u00e4kseni taloustieteellisen kirjallisuuden perusteella ei voi vet\u00e4\u00e4 yksiselitteist\u00e4 johtop\u00e4\u00e4t\u00f6st\u00e4 siit\u00e4, ett\u00e4 yhdelle lausunnolle pit\u00e4isi antaa t\u00e4ss\u00e4 asiassa toista suurempi painoarvo.<\/p>\n

Lopuksi<\/strong><\/p>\n

Esitetyll\u00e4 s\u00e4\u00e4ntelyll\u00e4 on tarkoitus saattaa voimaan laaja pankkeja koskeva ylikansallinen s\u00e4\u00e4ntely. Suurimmaksi osaksi n\u00e4ist\u00e4 asioista s\u00e4\u00e4det\u00e4\u00e4n EU-asetuksella, ja lains\u00e4\u00e4d\u00e4nt\u00f6paketin tarkoituksena on harmonisoida kansallinen lains\u00e4\u00e4d\u00e4nt\u00f6 vastaamaan t\u00e4t\u00e4 uutta kokonaisuutta. T\u00e4m\u00e4n vuoksi eduskunnan tosiasiallinen p\u00e4\u00e4t\u00f6ksentekovalta asiassa rajoittuu melko pieneen osaan esityst\u00e4.<\/p>\n

Hallituksen esityksen taustaty\u00f6t on n\u00e4hd\u00e4kseni tehty huolellisesti, enk\u00e4 t\u00e4lt\u00e4 osin yhdy Finanssialan lausuntoon siit\u00e4, ett\u00e4 vaikuttavuusarviot on tehty puutteellisesti. Toki vaikuttavuusarvioihin liittyy aina merkitt\u00e4v\u00e4\u00e4 ep\u00e4varmuutta, eik\u00e4 s\u00e4\u00e4ntelyn kokonaisvaikutukset ole v\u00e4ltt\u00e4m\u00e4tt\u00e4 niin suoraviivaisia, kuin esityksen tekstist\u00e4 voisi p\u00e4\u00e4tell\u00e4. Kokonaisarviota s\u00e4\u00e4ntelyn vaikutuksista on kuitenkin mahdotonta t\u00e4m\u00e4n lausunnon puitteissa esitt\u00e4\u00e4. Samoin esitykseen sis\u00e4ltyy lukuisia juridisia yksityiskohtia, joiden arviointiin t\u00e4ll\u00e4 lausunnonantajalla ei ole mink\u00e4\u00e4nlaista p\u00e4tevyytt\u00e4.<\/p>\n

Ehk\u00e4 mielenkiintoisin yksityiskohta esityksess\u00e4 on keskustelu s\u00e4\u00e4nt\u00f6jen ja harkinnanvaraisuuden merkityksest\u00e4 lis\u00e4p\u00e4\u00e4omapuskureiden asettamisessa. Kuten totesin, mielest\u00e4ni sek\u00e4 Finanssialan n\u00e4kemys s\u00e4\u00e4ntelyn ennakoinnin tarpeesta ett\u00e4 Finanssivalvonnan n\u00e4kemys toimialan ennakoimattomuudesta ja siit\u00e4 seuraavasta harkinnanvaraisuuden tarpeesta ovat p\u00e4tevi\u00e4 ja perusteltavissa olevia. Jos asiaa on tarpeen mietti\u00e4 lis\u00e4\u00e4, niin ehdottaisin, ett\u00e4 selvitett\u00e4isiin, miten t\u00e4m\u00e4 kysymys on ratkaistu muissa EU-maissa.<\/p>\n

Viitteet<\/strong><\/p>\n

Alessandri, P., & Bottero, M. (2020). Bank lending in uncertain times.\u00a0European Economic Review<\/em>,\u00a0128<\/em>, 103503. https:\/\/doi.org\/10.1016\/j.euroecorev.2020.103503<\/a><\/p>\n

Baker, S. R., Bloom, N., & Davis, S. J. (2016). Measuring economic policy uncertainty.\u00a0The Quarterly Journal of Economics<\/em>,\u00a0131<\/em>(4), 1593-1636. \u00a0https:\/\/doi.org\/10.1093\/qje\/qjw024<\/a><\/p>\n

Berger, A. N., Guedhami, O., Kim, H. H., & Li, X. (2017). Economic policy uncertainty and bank liquidity creation.\u00a0Available at SSRN 3030489<\/em>.<\/p>\n

Kydland, F. E., & Prescott, E. C. (1977). Rules rather than discretion: The inconsistency of optimal plans.\u00a0Journal of Political Economy<\/em>,\u00a085<\/em>(3), 473-491.<\/p>\n

Reinhart, C. M., & Rogoff, K. S. (2009).\u00a0This time is different: Eight centuries of financial folly<\/em>. Princeton University Press.<\/p>\n

Kiit\u00e4n Ari Hyytist\u00e4 hy\u00f6dyllisest\u00e4 keskustelusta aiheesta.\u00a0<\/em><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Lausunto liittyen Hallituksen esitykseen eduskunnalle luottolaitos- sek\u00e4 elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivien t\u00e4yt\u00e4nt\u00f6\u00f6npanoa koskevaksi lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6ksi (HE 171\/20 vp) Panu Kalmi, Vaasan yliopisto, taloustieteen professori 21.10.2020 Kiit\u00e4n mahdollisuudesta lausua t\u00e4st\u00e4 laajasta kokonaisuudesta. Teht\u00e4v\u00e4 on melko haastava, johtuen sek\u00e4 lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6n laajuudesta ett\u00e4 siit\u00e4, ett\u00e4 merkitt\u00e4v\u00e4ss\u00e4 m\u00e4\u00e4rin kyse on kansallisen lains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6n harmonisoinnista vastaamaan EU-asetuksia ja laajemminkin kansainv\u00e4lisesti harmonisoidusta pankkilains\u00e4\u00e4d\u00e4nn\u00f6st\u00e4, joka […]<\/p>\n","protected":false},"author":71,"featured_media":63,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"footnotes":""},"categories":[1],"tags":[],"class_list":["post-61","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-yleinen"],"acf":[],"post_meta":" Panu Kalmi<\/a><\/span><\/span>Yleinen<\/a><\/span>","post_thumbnail":"\"\"<\/a>","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/61"}],"collection":[{"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/users\/71"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=61"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/61\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":64,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/61\/revisions\/64"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/media\/63"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=61"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=61"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/blogs.uwasa.fi\/taloudesta\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=61"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}