Olin 28.5.2020 kuultavana eduskunnan talousvaliokunnan kokouksessa. Ohessa lausuntoni hallituksen esityksest\u00e4, jota esitys koski.<\/p>\n
Panu Kalmi 27.5.2020<\/strong><\/p>\n Eduskunnan talousvaliokunnalle<\/strong><\/p>\n Lausunto hallituksen esityksest\u00e4 HE53 \/ 2020 kuluttajansuojalain v\u00e4liaikaisesta muuttamisesta<\/strong><\/p>\n Kiit\u00e4n mahdollisuudesta antaa lausuntoni hallituksen esityksest\u00e4 liittyen kulutusluottojen korkokattoon. Keskityn t\u00e4ss\u00e4 lausunnossa tarkastelemaan korkokaton vaikutusta erityisesti vakuudettomien kulutusluottojen tarjontaan. Taustana on hallituksen esitys luottojen enimm\u00e4isvuosikoron alentamisesta 20 prosentista 10 prosenttiin. Hallituksen esitykseen sis\u00e4ltyy my\u00f6s markkinoinnin rajoitteita, joihin en ota t\u00e4ss\u00e4 lausunnossa kantaa.<\/p>\n Taustaa<\/em><\/p>\n K\u00e4yn ensin l\u00e4pi lyhyesti esityksen taustalla olevia asioita, joita toki k\u00e4sitell\u00e4\u00e4n my\u00f6s hallituksen esityksess\u00e4. Asiaan on ainakin oikeusministeri Henrikssonin esiintymisiss\u00e4 liittynyt ns. pikavippien k\u00e4site, jota tosin esityksess\u00e4 ei mainita. T\u00e4ss\u00e4 yhteydess\u00e4 on hy\u00f6dyllist\u00e4 mainita, ett\u00e4 pikavippien ja koko kulutusluottojen konteksti on muuttunut paljon viimeisen kymmenen vuoden aikana. Edellisen vuosikymmenen alkupuolella oli toimijoita, jotka my\u00f6nsiv\u00e4t aggressiivisesti markkinoituja pieni\u00e4 luottoja hyvin korkeilla vuosikoroilla, luottojen keskim\u00e4\u00e4r\u00e4isen maturiteetin ollessa joitakin kuukausia. N\u00e4iden luottojen tarjonta muuttui voimakkaasti jo vuoden 2013 korkos\u00e4\u00e4ntelyll\u00e4. Toimijoita poistui markkinoilta, ja alalle j\u00e4iv\u00e4t ammattimaisemmin johdetut toimijat. Toisaalta t\u00e4m\u00e4n j\u00e4lkeen toimiala muuttui my\u00f6s siin\u00e4 mieless\u00e4, ett\u00e4 maturiteetit pidentyiv\u00e4t ja keskim\u00e4\u00e4r\u00e4iset lainam\u00e4\u00e4r\u00e4t kasvoivat voimakkaasti. N\u00e4m\u00e4 muutokset saattoivat hyvin heikent\u00e4\u00e4 kuluttajien asemaa, kun lainaa (tai luottolimiitti\u00e4) t\u00e4ytyikin nyt ottaa enemm\u00e4n kuin mit\u00e4 alkuper\u00e4inen luotontarve oli. Samalla Suomen markkinoille tuli uusia toimijoita, erityisesti ulkomailta k\u00e4sin toimivia pankkeja, kuten Norwegian tai Santander. \u00a0Seuraava merkitt\u00e4v\u00e4 s\u00e4\u00e4ntelyn muutos tuli syyskuussa 2019, kun korkokatto laskettiin 20 prosenttiin. T\u00e4m\u00e4n muutoksen vaikutuksia ei ole viel\u00e4 kunnolla ehditty arvioimaan, mutta alustavat tiedot ovat viitanneet siihen, ett\u00e4 vaikutukset ovat olleet samansuuntaisia kuin 2013 s\u00e4\u00e4ntelyll\u00e4: keskim\u00e4\u00e4r\u00e4iset luottom\u00e4\u00e4r\u00e4t ja maturiteetit ovat kasvaneet. Samanaikaisesti sek\u00e4 kotitalouksien maksuh\u00e4iri\u00f6t ja velkaantuminen ovat kasvaneet koko 2010-luvun, vaikkakin viime vuosina hidastuvalla vauhdilla. Kotitalouksien maksuh\u00e4iri\u00f6t ja velkaantuminen ovat todellisia ongelmia.<\/p>\n Lakiesitykseen liittyy sellaiset laajemmat kysymykset kuin mik\u00e4 ylip\u00e4\u00e4t\u00e4\u00e4n on kulutusluottojen merkitys, millaisia kulutusluottoja markkinoilla tulisi olla olemassa, millaisten toimijoiden tulisi luottoa my\u00f6nt\u00e4\u00e4, ja my\u00f6s se, miss\u00e4 n\u00e4iss\u00e4 asioissa menee s\u00e4\u00e4ntelyn raja ja miss\u00e4 m\u00e4\u00e4rin n\u00e4m\u00e4 kysymykset pit\u00e4isi voida ratkaista kilpailullisilla markkinoilla. Luotonannolla ja kulutusluotoilla yleens\u00e4 on merkityst\u00e4 kulutuksen tasoittamisessa ja taloudellisiin shokkeihin vastattaessa. T\u00e4h\u00e4n problematiikkaan liittyy my\u00f6s taloudellisen tasa-arvon kysymykset. Luotonannon laajentaminen edesauttaa yleens\u00e4 pienituloisia, ja sen supistaminen haittaa ennen kaikkea pienituloisia; hyv\u00e4ss\u00e4 taloudellisessa asemassa olevat henkil\u00f6t yleens\u00e4 saavat lainaa institutionaalisesta viitekehyksest\u00e4 riippumatta.<\/p>\n Kulutusluottojen helppoa saatavuutta voidaan puolestaan arvostella erityisesti siit\u00e4 n\u00e4k\u00f6kulmasta, ett\u00e4 ne tarjoavat mahdollisuuden yli varojen el\u00e4miseen ja ennenaikaiseen kulutukseen. T\u00e4ss\u00e4 yhteydess\u00e4 usein tuodaan esiin kuluttajien itsekurin ongelmat ja v\u00e4h\u00e4inen talousosaaminen. T\u00e4ss\u00e4kin kritiikiss\u00e4 on paljon per\u00e4\u00e4. On kuitenkin liian toiveikasta ajatella, ett\u00e4 jos luottomarkkinat merkitt\u00e4v\u00e4sti pienentyisiv\u00e4t, niin t\u00e4m\u00e4n j\u00e4lkeen kuluttajat siirtyisiv\u00e4t etuk\u00e4teiss\u00e4\u00e4st\u00e4miseen ja muuhun vastuullisen talouden hallinnan toimiin ik\u00e4\u00e4n kuin automaattisesti. Joka tapauksessa hallituksen esitys ei l\u00e4hde siit\u00e4 ajatuksesta, ett\u00e4 kulutusluottomarkkinat olisi tarkoitus ajaa alas, joten en ala markkinoiden oikeutusta t\u00e4ss\u00e4 k\u00e4ym\u00e4\u00e4n tarkemmin l\u00e4pi. Huolenaiheenani t\u00e4ss\u00e4 lausunnossa on se, ett\u00e4 tiettyjen toimijoiden osalta markkinat saattavat h\u00e4vit\u00e4, vaikka se ei ehk\u00e4 olekaan esityksen tarkoituksena.<\/p>\n <\/p>\n Hallituksen esityksen vaikutukset luottojen tarjontaan<\/em><\/p>\n Hy\u00f6dyllinen l\u00e4ht\u00f6kohta asian tarkastelulle on seuraavat virkkeet hallituksen esityksess\u00e4: \u201dPoikkeustilan seurauksena on todenn\u00e4k\u00f6ist\u00e4, ett\u00e4 useat kuluttajat joutuvat entist\u00e4kin enemm\u00e4n turvautumaan luottorahoitukseen. Esityksen tarkoituksena on heid\u00e4n asemansa helpottamiseksi ja velkaongelmien v\u00e4hent\u00e4miseksi varmistaa, ett\u00e4 luotolle peritt\u00e4v\u00e4 korko on maltillinen.\u201d Hallitus siis pyrkii hintas\u00e4\u00e4ntelyll\u00e4 vaikuttamaan peritt\u00e4vien korkojen hintaan, mutta ei varsinaisesti ota kantaa tarjontavaikutukseen. Lis\u00e4ksi oikeusministeri Henrikssonin julkisista esiintymisist\u00e4 asian osalta on voinut p\u00e4\u00e4tell\u00e4, ett\u00e4 esityksen tarkoituksena ei ole merkitt\u00e4v\u00e4ll\u00e4 tavalla vaikuttaa luottojen tarjontaa, vaan nimenomaan hintaan.<\/p>\n Perustaloustieteest\u00e4 toki tied\u00e4mme, ett\u00e4 hintakaton muutoksilla on vaikutuksia kysynt\u00e4\u00e4n ja tarjontaan silloin, kun hintakatto on sitova. Vaikutukset tarjontaan voivat kuitenkin olla pieni\u00e4, jos tuotteen tarjoajilla on merkitt\u00e4v\u00e4\u00e4 markkinavoimaa. Hallituksen esitys tuntuu ainakin implisiittisesti l\u00e4htev\u00e4n sellaisesta oletuksesta, ett\u00e4 t\u00e4llaista markkinavoimaa on, ja ett\u00e4 hintakaton madaltaminen kymmeneen prosenttiin ei uhkaa luotonannon kannattavuutta merkitt\u00e4v\u00e4ll\u00e4 tavalla. Olen t\u00e4st\u00e4 asiasta eri mielt\u00e4.<\/p>\n Ensinn\u00e4kin on hyv\u00e4 mielt\u00e4\u00e4 se, ett\u00e4 hinta ei ole ainoa luotonannon kannattavuutta m\u00e4\u00e4ritt\u00e4v\u00e4 tekij\u00e4: muita relevantteja muuttujia ovat esimerkiksi luoton suuruus ja maksuaika. Voidaan ajatella, ett\u00e4 luoton my\u00f6nt\u00e4miseen liittyy tietyt luottokohtaiset transaktiokustannukset. T\u00e4ll\u00f6in on selv\u00e4\u00e4, ett\u00e4 mit\u00e4 pienempi luotto ja mit\u00e4 lyhyempi maksuaika, sit\u00e4 suurempi t\u00e4ytyy luoton hinnan (korko ja muut kulut yhdess\u00e4) olla, jotta edes t\u00e4m\u00e4 transaktiokustannus tulee katettua. T\u00e4st\u00e4 seuraa, ett\u00e4 korkos\u00e4\u00e4ntelyn voi olettaa vaikuttavan luottojen tarjontaan siten, ett\u00e4 erityisesti pienet ja maksuajaltaan lyhyet luotot karsiutuvat markkinoilta. T\u00e4st\u00e4 on olemassa empiirist\u00e4 n\u00e4ytt\u00f6\u00e4 jo vuoden 2013 korkos\u00e4\u00e4ntelyn j\u00e4lkeen (esim. Raijas, 2019).<\/p>\n Kuten hallituksen esityksest\u00e4 k\u00e4y ilmi, kulutusluottojen korot ovat varsin vaihtelevia. Keskim\u00e4\u00e4rin korot ovat alle 10 prosentin, ja erityisesti kotimaisten pankkien my\u00f6nt\u00e4m\u00e4t kulutusluottojen korot ovat selv\u00e4sti alle 10 prosentin. Kulutusluottoja on tietysti monenlaisia: tyypillisimpi\u00e4 ovat autolainat, jossa korkotaso on noin 4-6% v\u00e4lill\u00e4. Hallituksen esityksest\u00e4 k\u00e4y ilmi my\u00f6s se, ett\u00e4 muiden kuin kotimaisten luottolaitosten my\u00f6nt\u00e4mien vakuudettomien kulutusluottojen keskikorot ovat selv\u00e4sti yli 10 prosentin. Olettavasti korkos\u00e4\u00e4ntelyn vaikutukset kohdentuisivat erityisesti t\u00e4h\u00e4n ryhm\u00e4\u00e4n.<\/p>\n Miksi kaikki kuluttajat eiv\u00e4t sitten ota pankkilainaa, kun se on edullisinta lainaa? Sen lis\u00e4ksi, ett\u00e4 s\u00e4\u00e4ntelyn vaikutukset kohdentuisivat eri tavalla eri luotonantajiin, kohdentuvat ne eri tavalla my\u00f6s eri kuluttajaryhmiin. Kuluttajat eiv\u00e4t jakaudu satunnaisesti eri luotonantajien v\u00e4lill\u00e4, vaan kaikkein vakavaraisimmat ja v\u00e4hiten riskilliset kuluttajat lainaavat pankista, ja kaikkein suurimman riskin kuluttajat muilta tarjoajilta. Lis\u00e4ksi osa kuluttajista ei ehk\u00e4 halua antaa informaatiota kaikista luotoistaan pankeille. Muiden kuin pankkien lainoistaan perim\u00e4 korkeampi korko johtuu ainakin osaksi juuri t\u00e4st\u00e4 kuluttajien valikoitumisesta: riskillisempiin luottoihin luonnollisesti liittyy korkeampi korko. On hyvin mahdollista, ett\u00e4 juuri korkeamman riskin kuluttajat eiv\u00e4t saa lainaa uudistuksen j\u00e4lkeen. Toisaalta kaikkein korkeimman riskin kuluttajat karsiutuivat markkinoilta todenn\u00e4k\u00f6isesti jo syyskuun 2019 j\u00e4lkeen, jolloin korkokatto asetettiin 20 prosenttiin.<\/p>\n <\/p>\n Hy\u00f6dykesidonnaiset vs. muut luotot<\/em><\/p>\n Erikoinen piirre s\u00e4\u00e4ntelyss\u00e4 on mielest\u00e4ni se, ett\u00e4 se kohtelee erilaisia luottomuotoja varsin eri tavoin. Hy\u00f6dykesidonnaiset luotot (osamaksuluotot) ja luottokorttiluotot j\u00e4\u00e4v\u00e4t t\u00e4m\u00e4n tiukemman 10% korkokaton ulkopuolelle, ja niit\u00e4 koskee edelleen 20% korkokatto. Perusteet t\u00e4h\u00e4n annetaan yhden kappaleen kahdessa virkkeess\u00e4, joista ensimm\u00e4inen kuuluu: \u201dHy\u00f6dykesidonnaisten luottojen rajaamista s\u00e4\u00e4ntelyn ulkopuolelle puoltaa ensinn\u00e4kin se, ett\u00e4 suurimmat velkaongelmat ovat liittyneet nimenomaan puhtaisiin rahaluottoihin, eik\u00e4 toisaalta s\u00e4\u00e4ntelyn m\u00e4\u00e4r\u00e4aikaisuuden vuoksi s\u00e4\u00e4ntelyn kiert\u00e4misriski rajauksen johdosta ole yht\u00e4 suuri kuin jos kyse olisi pysyv\u00e4ksi tarkoitetusta s\u00e4\u00e4ntelyst\u00e4.\u201d Viimeisimm\u00e4n lauseen sis\u00e4lt\u00f6 ei minulle aukea, mutta keskityn keskimm\u00e4iseen, \u201dsuurimmat velkaongelmat ovat liittyneet nimenomaan puhtaisiin rahaluottoihin\u201d. En ole varma, pit\u00e4\u00e4k\u00f6 t\u00e4m\u00e4 lause paikkaansa. Ainakin aikaisemmin velkaongelmien suuruus johtui siit\u00e4, ett\u00e4 samoille henkil\u00f6ille kertyi runsaasti erityyppisi\u00e4 velkoja, joihin sis\u00e4ltyi niin luottokorttivelkoja, osamaksuvelkoja, mahdollisesti pikavippej\u00e4 sek\u00e4 er\u00e4\u00e4ntyneit\u00e4 laskuja. Uusien toimijoiden tullessa markkinoille ja lainam\u00e4\u00e4rien kasvettua voi olla entist\u00e4 todenn\u00e4k\u00f6isemp\u00e4\u00e4, ett\u00e4 my\u00f6s yksitt\u00e4iset luotot ajavat ihmisi\u00e4 ongelmiin. Ainakin aikaisemmin ja varmasti pitk\u00e4lti edelleenkin kyse on kuitenkin useiden velkojen kasautumisesta, ja t\u00e4ll\u00f6in my\u00f6s osamaksukaupat ja luottokorttiostokset ovat merkitt\u00e4v\u00e4ll\u00e4 tavalla edesauttamassa velkaongelmien synty\u00e4.<\/p>\n Toinen virke kuuluu: \u201dHy\u00f6dykesidonnaisten luottojen rajaamista s\u00e4\u00e4ntelyn ulkopuolelle t\u00e4ss\u00e4 taloudellisessa tilanteessa puoltaa my\u00f6s se, ett\u00e4 esimerkiksi verkkokaupan er\u00e4maksumahdollisuus voi olla erityisesti v\u00e4h\u00e4varaisille kuluttajille t\u00e4rke\u00e4 keino jaksottaa v\u00e4ltt\u00e4m\u00e4tt\u00f6mi\u00e4 kotitalouden hankintoja, ja 10 prosentin korkokatto voisi erityisesti pieniss\u00e4 ja lyhytaikaisissa luotoissa johtaa eurom\u00e4\u00e4r\u00e4isesti niin pieniin summiin, ett\u00e4 t\u00e4llaisten luottojen tarjonta saattaisi korkokaton my\u00f6t\u00e4 olennaisesti v\u00e4henty\u00e4.\u201d Kiinnitt\u00e4isin huomiota kohtaan \u201dkorkokatto voisi \u2026) johtaa eurom\u00e4\u00e4r\u00e4isesti niin pieniin summiin, ett\u00e4 t\u00e4llaisten luottojen tarjonta saattaisi (\u2026) olennaisesti v\u00e4henty\u00e4\u201d.[1]<\/a> T\u00e4m\u00e4 p\u00e4tee kaikkiin luottoihin, ei vain osamaksuluottoihin, ja erityisesti ns. pikavippeihin. Pienten osamaksuluottojen tarpeellisuutta perustellaan hallituksen esityksess\u00e4 erityisesti v\u00e4h\u00e4varaisten kotitalouksien edulla. Aivan samaa perustetta voidaan soveltaa kaikkiin kulutusluottoihin, ja 10 prosentin korkokattoa voidaan kritisoida t\u00e4lt\u00e4 pohjalta. N\u00e4m\u00e4 havaitut ongelmat liittyv\u00e4t aivan samalla tavalla niin \u201drahaluottoihin\u201d kuin \u201dhy\u00f6dykesidonnaisiin luottoihin\u201d (k\u00e4ytt\u00e4en lakiesityksen terminologiaa). Itse asiassa en pid\u00e4 t\u00e4t\u00e4 erottelua kovin mielekk\u00e4\u00e4n\u00e4. Kummassakin tapauksessa on kyse siit\u00e4, ett\u00e4 hy\u00f6dykkeit\u00e4 tai palveluita maksetaan luotolla. Vaikka institutionaalisissa j\u00e4rjestelyiss\u00e4 saattaa olla eroja, niin pohjimmiltaan kyse on samasta asiasta.<\/p>\n Ajallinen ep\u00e4johdonmukaisuus<\/em><\/p>\n Lakiesityksess\u00e4 on ilmeisesti kommenttikierroksen j\u00e4lkeen tullutta pohdintaa luotonannon ajallisesta ep\u00e4johdonmukaisuudesta. Lain soveltaminen jo my\u00f6nnettyihin luottoihin saattaa olla ongelmallista sek\u00e4 taloudelliselta ett\u00e4 juridiselta kannalta, ja on omiaan lis\u00e4\u00e4m\u00e4\u00e4n sopimiseen liittyv\u00e4\u00e4 ep\u00e4varmuutta. Toisaalta uusissa sopimuksissa ongelmana saattaa olla se, ett\u00e4 se rohkaisee luotonantajia tekem\u00e4\u00e4n ns. teaser rate-j\u00e4rjestelyn, jossa luotonottaja saa aluksi lainaa edullisemmalla korolla (esim. 9%), mutta vuodenvaihteen j\u00e4lkeen korko nousee kymmenell\u00e4 prosenttiyksik\u00f6ll\u00e4. Lakiesityksen mukaan riitt\u00e4v\u00e4 tapa huolehtia v\u00e4\u00e4rink\u00e4yt\u00f6sten v\u00e4ltt\u00e4misest\u00e4 olisi informoida kuluttajia selke\u00e4sti t\u00e4st\u00e4 muutoksesta. Toisaalta hallituksen esityksess\u00e4 muuten tunnutaan l\u00e4htev\u00e4n ainakin implisiittisesti siit\u00e4 olettamasta, ett\u00e4 kuluttajien rajoitettu rationaalisuus ja itsekurin puutteet ovat ongelmia, jota kuluttajansuojalailla yritet\u00e4\u00e4n ratkaista. T\u00e4ss\u00e4 n\u00e4kisin esitystekstiss\u00e4 sis\u00e4isen ristiriidan. Luotonantajat puolestaan ovat todenn\u00e4k\u00f6isesti perustelluista syist\u00e4 huolissaan siit\u00e4, tuleeko korkokattos\u00e4\u00e4ntely pysyv\u00e4ksi vai j\u00e4\u00e4k\u00f6 se tilap\u00e4iseksi.<\/p>\n Hallituksen pyrkimyksen\u00e4 on helpottaa kotitalouksien tilannetta COVID-19 pandemiasta aiheutuneesta talouskriisiss\u00e4. Kotitalouksien velkaongelma juontaa juurensa kuitenkin paljon pidemm\u00e4lle. Luoton tarjonnan voimakas supistaminen talouskriisin aikana uhkaa pahentaa kotitalouksien taloudellista tilannetta entisest\u00e4\u00e4n, kun luoton my\u00f6nt\u00e4m\u00e4 joustonvara j\u00e4\u00e4 pois.<\/p>\n T\u00e4ss\u00e4 yhteydess\u00e4 on hyv\u00e4 mainita, ett\u00e4 luottojen korkokaton pudottaminen 20 prosenttiin syyskuussa 2019 oli jo melko voimakas toimenpide, jonka vaikutuksia ei ole viel\u00e4 kyetty arvioimaan. Luotosen, Puttosen ja Rantapuskan (2020) mukaan useat luotonantajat poistuivat markkinoilta t\u00e4m\u00e4n s\u00e4\u00e4ntelymuutoksen j\u00e4lkeen, joten todenn\u00e4k\u00f6isesti jo t\u00e4ll\u00e4 toimenpiteell\u00e4 oli merkitt\u00e4vi\u00e4 vaikutuksia tarjontaan. Todenn\u00e4k\u00f6isesti heikon maksukyvyn kuluttajat viimeist\u00e4\u00e4n t\u00e4ss\u00e4 vaiheessa putosivat luottomarkkinoiden ulkopuolelle.<\/p>\n <\/p>\n Yhteenveto<\/em><\/p>\n N\u00e4hd\u00e4kseni hallituksen esityksell\u00e4 on seuraavat odotettavissa olevat vaikutukset:<\/p>\n <\/p>\n Panu Kalmi<\/p>\n Taloustieteen professori, Vaasan yliopisto<\/p>\n puh. 029\u00a0449 8528<\/p>\n panu.kalmi@uwasa.fi<\/p>\n <\/p>\n\n